Menuju Era ’Birokrasi yang Sakit Jiwa’
Refleksi Menjelang Pilkada 2010
Oleh: M Istijar Nusantara
Sebulan terakhir, ada yang berbeda di sejumlah kantor-kantor pemerintahan di Kota Tangerang Selatan. Bukan dari segi bangunannya yang baru, atau pejabatnya yang berganti wajah. Tetapi terdapat atribut kampanye salah satu bakal calon walikota Tangerang Selatan.
Hampir semua orang tahu ketika pernah berkunjung ke kantor-kantor pemerintahan, milik siapa atribut kampanye tersebut. Walaupun dikemas bukan untuk kampanye, tetapi pesan yang disampaikan oleh komunikator kepada komunikan (masyarakat) sangat jelas.
Meski jadwal pelaksanaan Pilkada Kota Tangerang Selatan belum ditentukan Komisi Pemilihan Umum Daerah, selaku penyelenggara, tetapi sebulan terakhir, aroma Pilkada sudah sangat kental. Yang menjadi permasalahan bukan sekadar nuansa Pilkada yang semakin memanas, tetapi netralitas birokrat (selaku pegawai publik) dalam politik praktis mulai diragukan.
Mungkin ini tidak hanya terjadi di Kota Tangerang Selatan saja, tetapi juga di kota/kabupaten lainnya di Banten. Sebab, pada 2010 ini, terdapat empat daerah yang akan melangsungkan hajat Pilkada, yakni Kota Tangerang Selatan, Kota Cilegon, Kabupaten Serang dan Kabupaten Pandeglang.
Dalam kondisi ini jangan berbicara tentang konsep ideal birokrasi yang diketuskan Max Weber. Soalnya, konsep ideal birokrasi hanya baru pada tataran utopia saja. Perdebatan soal netralitas birokrasi dalam politik praktis memang bukan hal baru. Dalam sejarah bangsa ini, birokrasi kerap dijadikan mesin politik untuk meraih dan mempertahankan kekuasaan.
Masyarakat Indonesia memang akrab dengan iklim kekeluargaan dan persaudaraan. Iklim itu yang juga berlaku di dalam tubuh birokrasi di Indonesia, termasuk di Tangerang Selatan dan Banten. Dalam iklim tersebut pemimpin birokrasi (pejabat tinggi) diibaratkan bapak dalam keluarga besar.
Netralitas birokrasi dalam politik dalam sejarah republik ini bisa dikatakan masuk dalam ’lembaran hitam’. Di masa kolonial, personel birokrasi cenderung menjadi komprador, memata-matai masyarakat sendiri, dan menjadi kaki tangan bagi kepentingan bangsa penjajah (The Beambtenstaat in Indonesia, McVey, 1982).
Sedangkan pada masa Orde Lama, birokrasi cenderung terbelah menjadi faksi-faksi dan mesin politik bagi partai-partai politik, seperti PNI, NU, PKI, dan lainnya. Dan, di awal pemerintahan Orde Baru, pegawai negeri sipil (PNS) menjadi kekuatan politik penopang Golongan Karya (Golkar).
Memasuki Orde Baru, pemerintah menerbitkan Peraturan Menteri Dalam Negeri No 12/1969, yang isinya melarang pegawai negeri menjadi anggota partai politik. Produk hukum tersebut merugikan partai lain, khususnya PNI, yang saat Pemilu 1955 mendapat dukungan luas dari kalangan pamong praja.
Di era Orde Baru, tidak dapat disangkal lagi, peran birokrasi di bidang politik sangat menonjol. Di lain pihak, peran partai politik dan parlemen lemah. Sistem pemerintahan yang sentralistis didukung penuh oleh sistem birokrasi yang menganut monoloyalitas kepada Partai Golkar. Akhirnya, birokrasi Orde Baru hanya menjadi instrumen hegemonik berupa aparatur negara yang mendukung otoritarianisme.
Oleh karena itu, tidak heran apabila Karl Jackson dalam tulisannya "Bureaucratic Polity: A Theoretical Framework for The Analysis of Power and Communications in Indonesia" (1978) menyebut perilaku para aparatur birokrasi di Indonesia ini sebagai bureaucratic polity.
Karena, proses kebijakan publik hanya ditentukan oleh elite birokrat sipil dan militer. Selain itu, Crouch, juga, dalam Journal World Politics (1979, Vol.31, No.4), yang berjudul "Patrimonialism and Military Rule in Indonesia", menuliskan sudah sejak lama birokrasi di Indonesia digunakan sebagai instrumen untuk mendukung rejim developmentalist. Birokrasi, oleh Orde Baru, telah dijadikan instrumen untuk melakukan kooptasi terhadap elemen-elemen masyarakat demi tujuan "stabilitas nasional".
Dalam tataran hukum formal, sebenarnya netralitas PNS dalam pilkada telah diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2005, tentang netralitas PNS dalam Pilkada dan Surat Edaran Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor SE/08.A/M.PAN/5/2005 tentang netralitas PNS dalam Pilkada.
Namun bagaimanapun aturan yang ada tersebut tetap ada celah yang tak bisa ditembus oleh perangkat kaca mata hukum karena beragamnya motif, model dan bentuk keberpihakan PNS terhadap kontestan pilkada yang ada. Apalagi minimnya partisipasi masyarakat dalam melakukan pengawasan.
D Sudiman (2009) dalam penelitiannya yang dilakukan pada Pilkada Gubernur Sulawesi Selatan dan Banten menyebutkan ada dua faktor yang menyebabkan sulitnya birokrasi untuk netral dalam Pilkada, yakni faktor internal birokrasi dan faktor eksternal.
Faktor internal adalah sentimen primordialisme dan logika kekuasaan. Faktor ini lebih kepada kedekatan etnisitas, kesukuan dan agama. Sedangkan faktor logika kekuasaan dikarenakan adanya ketidakpastian sistem dalam penjenjangan karir seorang PNS.
Ada sebuah spekulasi politik dan kekuasaan yang diharapkan dari PNS yang memberikan dukungan politik kepada kontestan pilkada, yaitu akan meningkatkan karir di birokrasi ketika calon yang didukung menang.
Secara eksternal adalah adanya ambiguitas regulasi atau apa yang disebut dengan shadow state. Yakni kekuatan di luar birokrasi yang mampu mengendalikan birokrasi. Kekuatan dominan muncul dari kelompok yang memiliki modal dan akses politik dengan pusat kekuasaan. Sayangnya, liberalisasi dan reformasi politik, ternyata tidak diikuti oleh reformasi perubahan ditingkat regulasi.
Pada satu sisi PNS diharapkan bersikap professional, akan tetapi dalam penjenjangan karirnya, karir PNS sangat ditentukan oleh pejabat PNS, seperti kepala daerah. Sementara kepala daerah adalah pejabat politik yang dipilih melalui mekanisme politik. Oleh sebab itulah kepala daerah terpilih memiliki kekuasaan yang sangat kuat untuk menarik PNS dalam politik praktis.
Di sisi lain, birokrat yang menjalankan prinsip netral (netralitas) malah menjadi korban dan dimutasi ke tempat-tempat tidak mereka kuasai bidangnya atau tidak sesuai latar belakang keilmuan. Birokrasi yang aktif berpolitik dan menjadi tim sukses tentunya secara terselubung justru menuai banyak keuntungan pasca jagoan mereka terpilih sebagai kepala daerah.
Maka tidaklah berlebihan jika “sakit jiwa” birokrasi (bureaumania) tersebut, semakin kambuh dan bersemi dalam setiap musim hajatan Pilkada tiba. Objektivitas sebagai abdi negara dan abdi masyarakat berubah menjadi subjektivitas abdi perorangan (calon pilkada) dan abdi kekuasaan. (*)
Oleh: M Istijar Nusantara
Sebulan terakhir, ada yang berbeda di sejumlah kantor-kantor pemerintahan di Kota Tangerang Selatan. Bukan dari segi bangunannya yang baru, atau pejabatnya yang berganti wajah. Tetapi terdapat atribut kampanye salah satu bakal calon walikota Tangerang Selatan.
Hampir semua orang tahu ketika pernah berkunjung ke kantor-kantor pemerintahan, milik siapa atribut kampanye tersebut. Walaupun dikemas bukan untuk kampanye, tetapi pesan yang disampaikan oleh komunikator kepada komunikan (masyarakat) sangat jelas.
Meski jadwal pelaksanaan Pilkada Kota Tangerang Selatan belum ditentukan Komisi Pemilihan Umum Daerah, selaku penyelenggara, tetapi sebulan terakhir, aroma Pilkada sudah sangat kental. Yang menjadi permasalahan bukan sekadar nuansa Pilkada yang semakin memanas, tetapi netralitas birokrat (selaku pegawai publik) dalam politik praktis mulai diragukan.
Mungkin ini tidak hanya terjadi di Kota Tangerang Selatan saja, tetapi juga di kota/kabupaten lainnya di Banten. Sebab, pada 2010 ini, terdapat empat daerah yang akan melangsungkan hajat Pilkada, yakni Kota Tangerang Selatan, Kota Cilegon, Kabupaten Serang dan Kabupaten Pandeglang.
Dalam kondisi ini jangan berbicara tentang konsep ideal birokrasi yang diketuskan Max Weber. Soalnya, konsep ideal birokrasi hanya baru pada tataran utopia saja. Perdebatan soal netralitas birokrasi dalam politik praktis memang bukan hal baru. Dalam sejarah bangsa ini, birokrasi kerap dijadikan mesin politik untuk meraih dan mempertahankan kekuasaan.
Masyarakat Indonesia memang akrab dengan iklim kekeluargaan dan persaudaraan. Iklim itu yang juga berlaku di dalam tubuh birokrasi di Indonesia, termasuk di Tangerang Selatan dan Banten. Dalam iklim tersebut pemimpin birokrasi (pejabat tinggi) diibaratkan bapak dalam keluarga besar.
Netralitas birokrasi dalam politik dalam sejarah republik ini bisa dikatakan masuk dalam ’lembaran hitam’. Di masa kolonial, personel birokrasi cenderung menjadi komprador, memata-matai masyarakat sendiri, dan menjadi kaki tangan bagi kepentingan bangsa penjajah (The Beambtenstaat in Indonesia, McVey, 1982).
Sedangkan pada masa Orde Lama, birokrasi cenderung terbelah menjadi faksi-faksi dan mesin politik bagi partai-partai politik, seperti PNI, NU, PKI, dan lainnya. Dan, di awal pemerintahan Orde Baru, pegawai negeri sipil (PNS) menjadi kekuatan politik penopang Golongan Karya (Golkar).
Memasuki Orde Baru, pemerintah menerbitkan Peraturan Menteri Dalam Negeri No 12/1969, yang isinya melarang pegawai negeri menjadi anggota partai politik. Produk hukum tersebut merugikan partai lain, khususnya PNI, yang saat Pemilu 1955 mendapat dukungan luas dari kalangan pamong praja.
Di era Orde Baru, tidak dapat disangkal lagi, peran birokrasi di bidang politik sangat menonjol. Di lain pihak, peran partai politik dan parlemen lemah. Sistem pemerintahan yang sentralistis didukung penuh oleh sistem birokrasi yang menganut monoloyalitas kepada Partai Golkar. Akhirnya, birokrasi Orde Baru hanya menjadi instrumen hegemonik berupa aparatur negara yang mendukung otoritarianisme.
Oleh karena itu, tidak heran apabila Karl Jackson dalam tulisannya "Bureaucratic Polity: A Theoretical Framework for The Analysis of Power and Communications in Indonesia" (1978) menyebut perilaku para aparatur birokrasi di Indonesia ini sebagai bureaucratic polity.
Karena, proses kebijakan publik hanya ditentukan oleh elite birokrat sipil dan militer. Selain itu, Crouch, juga, dalam Journal World Politics (1979, Vol.31, No.4), yang berjudul "Patrimonialism and Military Rule in Indonesia", menuliskan sudah sejak lama birokrasi di Indonesia digunakan sebagai instrumen untuk mendukung rejim developmentalist. Birokrasi, oleh Orde Baru, telah dijadikan instrumen untuk melakukan kooptasi terhadap elemen-elemen masyarakat demi tujuan "stabilitas nasional".
Dalam tataran hukum formal, sebenarnya netralitas PNS dalam pilkada telah diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2005, tentang netralitas PNS dalam Pilkada dan Surat Edaran Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor SE/08.A/M.PAN/5/2005 tentang netralitas PNS dalam Pilkada.
Namun bagaimanapun aturan yang ada tersebut tetap ada celah yang tak bisa ditembus oleh perangkat kaca mata hukum karena beragamnya motif, model dan bentuk keberpihakan PNS terhadap kontestan pilkada yang ada. Apalagi minimnya partisipasi masyarakat dalam melakukan pengawasan.
D Sudiman (2009) dalam penelitiannya yang dilakukan pada Pilkada Gubernur Sulawesi Selatan dan Banten menyebutkan ada dua faktor yang menyebabkan sulitnya birokrasi untuk netral dalam Pilkada, yakni faktor internal birokrasi dan faktor eksternal.
Faktor internal adalah sentimen primordialisme dan logika kekuasaan. Faktor ini lebih kepada kedekatan etnisitas, kesukuan dan agama. Sedangkan faktor logika kekuasaan dikarenakan adanya ketidakpastian sistem dalam penjenjangan karir seorang PNS.
Ada sebuah spekulasi politik dan kekuasaan yang diharapkan dari PNS yang memberikan dukungan politik kepada kontestan pilkada, yaitu akan meningkatkan karir di birokrasi ketika calon yang didukung menang.
Secara eksternal adalah adanya ambiguitas regulasi atau apa yang disebut dengan shadow state. Yakni kekuatan di luar birokrasi yang mampu mengendalikan birokrasi. Kekuatan dominan muncul dari kelompok yang memiliki modal dan akses politik dengan pusat kekuasaan. Sayangnya, liberalisasi dan reformasi politik, ternyata tidak diikuti oleh reformasi perubahan ditingkat regulasi.
Pada satu sisi PNS diharapkan bersikap professional, akan tetapi dalam penjenjangan karirnya, karir PNS sangat ditentukan oleh pejabat PNS, seperti kepala daerah. Sementara kepala daerah adalah pejabat politik yang dipilih melalui mekanisme politik. Oleh sebab itulah kepala daerah terpilih memiliki kekuasaan yang sangat kuat untuk menarik PNS dalam politik praktis.
Di sisi lain, birokrat yang menjalankan prinsip netral (netralitas) malah menjadi korban dan dimutasi ke tempat-tempat tidak mereka kuasai bidangnya atau tidak sesuai latar belakang keilmuan. Birokrasi yang aktif berpolitik dan menjadi tim sukses tentunya secara terselubung justru menuai banyak keuntungan pasca jagoan mereka terpilih sebagai kepala daerah.
Maka tidaklah berlebihan jika “sakit jiwa” birokrasi (bureaumania) tersebut, semakin kambuh dan bersemi dalam setiap musim hajatan Pilkada tiba. Objektivitas sebagai abdi negara dan abdi masyarakat berubah menjadi subjektivitas abdi perorangan (calon pilkada) dan abdi kekuasaan. (*)
0 comments:
Post a Comment